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之间公益-一是提高检察建议书的说:服力和可操作性

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訴前檢察建議應當對症施策有據可循

(作者為湖南省委黨校法學教研部研究員)

□提高檢察建議書說服力 □建立事前聽證、事後約談制度 □適時創建聯合工作機制

三是適時創建聯合工作機制。敦促行政機關糾正其違法行使職權或者不行使職權的行為,雖是檢察機關尤其是檢察院民行部門的法定職責,但該項工作並非該機關或者某部門可以單獨完成,也絕非檢察機關或者檢察院民行部門的「一家之責」,而是需要並且應當由部門之間、機關單位之間相互配合。唯有如此,該項工作才有可能取得令人滿意的效果。筆者在調研湖南省湘潭市岳塘區檢察院的行政公益訴訟訴前檢察建議工作中發現,該單位不但通過制定《關於加強民行檢察監督內部協作實施辦法》增強了部門之間的配合協作力度,同時也得到了湘潭市社會管理綜合治理委員會的高度重視。根據該委員會頒佈的《湘潭市市直和中央、省駐潭單位綜治工作考評辦法》的規定,有關單位是否對檢察機關在行政公益案件中發出的檢察建議書及時整改、回復,被納入綜治工作考評範疇,並與業績評定、職務晉陞、獎勵懲處挂鉤。部門之間、機關單位之間聯合工作機制的創建,給行政公益訴訟訴前檢察建議工作創造了良好的運行環境。

一是提高檢察建議書的說服力和可操作性。從目前工作實踐看,法律法規以及相關規範性文件均沒有對訴前檢察建議的具體內容作出要求。對此,有觀點認為,行政公益訴訟訴前檢察建議應重點在對行政行為的定性上下功夫,內容宜粗不宜細,這樣既可以減少檢察機關調查案件的成本,同時也給行政機關在糾正違法行為或履行職責方面以更多的空間。筆者認為,該種觀點值得商榷。為了增強檢察建議本身的說服力,使檢察建議更具可操作性,宜將檢察建議的內容列明。將檢察建議的內容明確化和具體化,這並不會增加檢察機關太多的辦案成本,因為,無論檢察建議的內容是否明確、具體,檢察機關在對案件進行調查時一定要深入、細緻,否則可能會導致錯誤的判斷。在深入細緻的基礎上形成明確、具體的檢察建議,是水到渠成之事,既能夠儘可能確保檢察建議有根據可循,維護檢察建議的嚴肅性和權威性,又能使行政機關把握檢察機關的真正意圖和具體思路,便於二者之間的溝通和銜接,避免檢察建議流於形式。在具體操作層面,可考慮在訴前檢察建議書中列明國家利益及公共利益受損的基本情況,並對檢察機關的職責進行說明,明確被建議的行政機關的整改落實要求和具體標準。

行政公益訴訟及其訴前檢察建議制度的制定,是近年來在行政訴訟法等法律修改以及檢察機關職能改革過程中引起熱議並值得重點關注的現象。行政公益訴訟訴前檢察建議制度的建立,有利於節約司法資源,加強行政機關自我糾錯、主動履職的自覺性,平衡檢察權、審判權以及行政權之間的關係,是保護國家和社會公共利益、加強檢察機關法律監督職能的一項重要舉措。

二是建立事前聽證、事後約談的制度。聽證制度的建立裨益於決策的民主性、科學性和合理性,具有防患於未然的救濟性以及有利於形成公正、透明的參与機制。目前,我國正在逐步建立和完善重大行政決策聽證制度,這一制度也可以借鑒到行政公益案件的檢察建議工作中來。對於涉及國家利益或者社會公共利益較多的重大案件,向行政機關發出檢察建議之前,可以根據案件情況或者被監督行政機關申請召開聽證會,聽取各方意見,並將之作為是否發出檢察建議及檢察建議具體內容的參考。當前,已經有些檢察院開始積極探索建立行政公益訴訟訴前程序聽證制度,例如,四川省崇州市檢察院創新制定了《行政公益訴訟訴前檢察建議聽證操作規程(試行)》,取得了良好的法律效果和社會效果。

雖然當前行政公益訴訟訴前檢察建議工作取得了良好效果,但某些地方還存在對檢察建議置之不理或者消極對待的現象,這不僅影響着檢察建議效果的發揮,也不利於檢察機關更好地參与社會管理工作。針對這類現象,近年來,一些地方檢察機關開始在工作中採用約談的辦法,以解決上述問題,提高檢察建議的實際效果。

該制度雖然目前取得了良好的實踐效果,但仍需要進一步完善。總體而言,可考慮從以下三個方面完善行政公益訴訟訴前檢察建議制度。

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